Entrevista com Juliano Assunção. Unir Código Florestal e PAP/Pronaf é a chave da sustentabilidade no campo

Unir Código Florestal e PAP/Pronaf é a chave da sustentabilidade no campo

Juliano Assunção é diretor executivo do Núcleo de Avaliação de Políticas Climáticas da PUC-Rio/ Climate Policy Initiative (CPI) e professor do Departamento de Economia da PUC-Rio. Já há algum tempo vem publicando estudos sobre produtividade no campo e preservação das florestas.

Para ele, o antagonismo entre ambientalistas e produtores rurais pode ser superado com o Código Florestal. “Aqueles produtores que estiverem em conformidade com o Código Florestal, respeitados os limites de risco, teriam um maior limite para as linhas subsidiadas”, avalia

1 - O Palácio do Planalto anunciou no começo do mês que disponibilizará R$ 190,25 bilhões em crédito para o Plano Agrícola e pecuário (PAP) e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Essas linhas de créditos podem ser alinhadas com as exigências do Código Florestal?

Um melhor alinhamento entre o PAP/PRONAF e o novo Código Florestal consiste, a meu ver, em um dos caminhos mais promissores para consolidarmos a liderança do Brasil como um produtor sustentável de alimentos. Nesse assunto, há muito o que melhorar no financiamento de nossa agropecuária. A estrutura básica do PAP/PRONAF vem dos anos 1960, quando o país era um importador de alimentos. É uma agenda de longo prazo, que envolve grandes mudanças que possam melhor alinhar as subvenções públicas com as necessidades do setor.

No curto prazo, o NAPC/ CPI tem uma proposta bem concreta, que é a de concentrar mais os recursos do PAP/PRONAF naqueles produtores em conformidade com o Código Florestal. A ideia é bastante simples: aqueles produtores que estiverem em conformidade com o Código Florestal, respeitados os limites de risco, teriam um maior limite para as linhas subsidiadas.  

O momento é bastante oportuno para uma melhor integração dessas duas políticas. De um lado, o Código Florestal pode encontrar no crédito rural recursos para a sua implementação. Por outro lado, o Código Florestal consiste no bem público mais tangível associado ao setor agropecuário. Com o teto de gastos recém-aprovado, o setor precisará de bons argumentos na disputa de recursos com outras esferas, como saúde e educação. Na minha opinião, o novo Código Florestal é o caminho mais efetivo.

2 – Um estudo recente do NAPC/ CPI sobre produtividade mostra como a agropecuária não necessariamente exige conversão de floresta. Então, por que uma está tão ligada à outra?

O país, por razões naturais e históricas, dispõe de uma grande área de pastagem que é subutilizada. Como uma fração relevante dessa área é apta para o cultivo de lavouras, há um grande espaço para expandirmos nossa produção sem desmatamento. De fato, nossos trabalhos têm sugerido que a modernização da agricultura está mais associada ao aumento de produtividade e conversão de pastagens do que ao aumento de área. 

 O antagonismo ainda observado nas discussões entre produtores rurais e ambientalistas, a meu ver, é proveniente de duas questões básicas. De um lado, produtores rurais não querem restrições para operar. Por outro lado, há ambientalistas com propostas que não são factíveis. O novo Código Florestal, aprovado em 2012, é um meio termo factível que pode colocar a produção agropecuária brasileira em excelente padrão de sustentabilidade.

3 - No Mato Grosso do Sul, o estudo aponta como novas usinas de cana garantiram melhoria de produtividade, conjugando com preservação. Isso aconteceu por melhoria da governança ou por iniciativa dos próprios produtores?

Quando consideramos um conjunto de trabalhos que realizamos sobre o assunto, parece que os padrões de governança exigidos pelo mercado de capitais induzem a adoção de melhores práticas no campo. O mercado de capitais tende a ver o problema ambiental como parte do gerenciamento de riscos políticos e de imagem. Mas isso é uma hipótese que precisamos pesquisar com mais profundidade.

4 - Outro ponto é que a apreciação dos preços relativos de lavoura pode provocar a substituição do gado, bem mais impactante. Mas isso não provocaria uma migração da pecuária para novas áreas, uma vez que a demanda por carne não arrefece?

Acho que há duas questões importantes sobre esse assunto que são bastante peculiares do caso brasileiro. Primeiro, a área de lavoura é ainda substancialmente menor que a área utilizada para a pecuária, o que limita a relevância quantitativa desse processo. Segundo, e talvez mais importante, a pecuária brasileira opera com níveis extremamente baixos de produtividade.

Essa ineficiência na produção de carne resulta de uma série de fatores, inclusive falta de capital para a implantação de sistemas menos extensivos. Nosso trabalho tem documentado a ocorrência de situações onde o ganho de produtividade observado em soja ou cana-de-açúcar contribui para o aumento da produtividade da pecuária.

5 - Em 2008, uma resolução do Banco Central (nº 3545) já condicionava concessão de crédito. Essa política foi eficaz?

Sim. Fizemos um trabalho bastante interessante, resultado de uma parceria com o MMA e o Ministério da Fazenda, de avaliação da Resolução nº 3545. Mostramos que as condições impostas pela resolução resultaram em uma redução de recursos financeiros na Amazônia e que essa redução provocou uma queda no desmatamento. A resolução parte de um princípio simples de que, para ter acesso ao recurso subsidiado, o produtor precisa estar em conformidade com a legislação vigente. Acho que deveríamos aplicar esse princípio de forma muito mais ampla. Não há razões para direcionarmos recursos do contribuinte para quem não está seguindo a lei.

6 - O que pode ser feito para aumentar o interesse e o cumprimento das regras nos processos de regularização fundiária?

Para aumentar o interesse nos processos de regularização fundiária, é importante que se conheçam as vantagens de estar regularizado. Entre os benefícios, cito o acesso a programas governamentais, como o crédito rural.

Para aumentar o cumprimento das regras, é necessário que os órgãos governamentais competentes lidem com os principais problemas relacionados à questão fundiária, tais como: sobreposições territoriais; diferentes instituições e múltiplos cadastros sem integração entre si; pressões e ameaças; e baixa capacidade operacional e orçamentaria dos órgãos gestores.

A simplificação dos processos de regularização, que são longos, burocráticos e complexos, também facilitaria o cumprimento das regras.

7 – Por que os posseiros não valorizam obter os títulos das suas terras?

É um ponto bastante complexo, onde há muitas opiniões e pouca evidência. Não é um problema apenas do Brasil. A literatura internacional aponta que, em vários casos, a obtenção de títulos não muda de forma relevante a vida dos posseiros. As razões são diversas e envolvem desde a baixa capacidade do Estado em impor sanções àqueles que estão em situação irregular até as condições produtivas desses posseiros. Para aqueles que estão em condição de subsistência, sem necessidade de investimentos para sua atividade produtiva, a incerteza sobre o título não significa muito. 

8 – Em outro estudo, vocês mostram que também há muita terra produtiva mal aproveitada. Qual a solução?

Esse é um problema que vai muito além dos direitos de propriedade. Uma melhor situação fundiária permitiria que o mercado de terras (venda e aluguel) desse sua contribuição. Mas é um problema que envolve questões mais profundas, como a capacidade técnica e educação dos produtores, a disseminação tecnológica e a assistência técnica, além de crédito e seguro.

9 – Tem caminho fácil para a titulação das propriedades rurais na Amazônia?

Caminho fácil, não. Mas acho que há experiências em curso que oferecem boas lições. Uma delas é o Programa Terra Legal, criado para promover ampla regularização de posses em terras federais na Amazônia Legal. O Terra Legal simplifica a titulação e ajuda no processo de regularização ambiental. Uma leitura superficial do programa gera uma frustração associada ao fato de que está distante do que foi projetado inicialmente. Mas há um grande aprendizado no programa, que precisa ser sistematizado e melhor aproveitado para o seu aprimoramento.

10 - Estados Unidos e União Europeia têm políticas que conjugam crédito rural com preservação. O que podemos aprender com eles?

Uma análise das políticas de crédito dos Estados Unidos e da União Europeia aponta para dois pontos muito importantes, que podem servir de inspiração para utilizarmos melhor os recursos públicos dedicados ao setor agropecuário.  

No caso dos europeus, os recursos públicos destinados aos produtores rurais são condicionados à conservação de florestas, à manutenção das boas condições do solo e à conservação da biodiversidade. Esse foco na aplicação dos recursos aumenta a efetividade. No Brasil, atualmente, a alocação dos recursos públicos para o setor agropecuário não exige uma contrapartida. É uma condição pouco eficaz. Precisamos mudar esse quadro. Isso não pode ser feito de forma brusca, mas é um caminho a ser seguido. 

Os Estados Unidos, por outro lado, utilizam os recursos públicos para alavancar recursos privados. Além disso, é um modelo que aponta para a importância dos instrumentos de seguro. A produção agropecuária está sujeita a uma série de riscos, como pragas, clima ou preços. No Brasil, os recursos públicos estão majoritariamente distribuídos na forma de crédito. Parte da agenda de longo prazo para o setor está associada ao desenvolvimento de melhores instrumentos de seguro. É uma agenda ativa em várias partes do governo que precisa ser desenvolvida.